孙卫国：低空空域管理改革进展及展望

       低空空域是国家重要的战略资源，也是通用航空活动的主要区域。深化低空空域管理改革，是党中央、国务院、中央军委做出的重大战略决策，是在确保国家空防安全和飞行安全的前提下，探索和建立有利于促进通用航空发展的低空空域管理模式，盘活低空空域资源，促进低空经济发展。

一、低空空域管理改革进展

       低空空域管理改革，是继2000年军航将全国航路航线移交民航指挥后，在空域管理领域启动的又一项重大改革。2000年以来，国家空管委办公室先后组织国内外调研论证、召开会议统一思想认识，并在军航空管系统组织了小规模试点。在此基础上，2010年8月，国务院中央军委下发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发[2010]25号），正式拉开了我国低空空域管理改革的大幕。截至目前，国家空管委办公室已相继在全国组织了3轮较大规模的低空空域管理改革试点，初步形成了一套新的低空空域管理模式，对通航产业发展发挥了积极的促进作用。

       第一轮改革试点，突出空域分类化管理。从2010年到2014年，按照国发[2010]25号文件的要求，军航空管系统率先在试点地区将低空空域由原来的全部为管制空域，改为管制、监视、报告三类空域，按照审批和报备两种方式实行分类管理，以提高低空空域的使用效率。试点在全国14个省自治区直辖市相关地区同时进行，占全国空域的33%，共划设管制、监视、报告3类空域254个、低空目视航线12条；在管制空域，通航飞行审批时间缩短为飞行前4小时，在监视空域和报告空域，飞行报备时间最短只需提前半小时，极大方便了通航飞行，改革试点成效明显。

       第二轮改革试点，突出空域精细化管理。从2015年至2018年，在首轮军航低空空域分类管理试点的基础上，军航和民航空管系统同时发力，在珠三角和海南地区展开空域精细化管理改革试点，重点是优化空域审批制度、动态灵活使用、建立低空空管服务保障示范、加强“低慢小”航空器安全管控等，着力解决空域管理粗放、使用效率不高的问题。2017年4月，海南省国家低空空域空管服务保障示范区项目通过验收，标志着海南省成为全国首个完成低空空管服务保障体系建设的地区。通过改革试点，海南省共划设三类低空空域23个，低空目视飞行航线3条，初步构建起海南全省的低空飞行网络；从2020年12月起，海南低空空域实行“当天申报当天起飞”管理制度，低空飞行管控服务运行体系可为通航飞行提供一站式服务。

       第三轮改革试点，突出空域协同化管理。从2018年至2023年2月，国家空管委办公室先后批准四川开展低空空域协同管理改革试点，以及湖南、江西、安徽3省的低空空域协同管理改革试点拓展。试点中，四川省在全国率先成立了由省政府牵头、军民航空管系统和地方公安部门共同参加的“四川省低空空域协同管理委员会”，成为后来其他试点拓展省在空域协同管理改革试点中的样板和标配；将原低空空域由军民航分块管理转变为军地民三方协同管理，将低空飞行由管制指挥模式转变为目视自主飞行模式；由军地民三方共同组成的低空空域协同管理运行中心，将任务、空域、飞行计划3个申请环节简化为飞行计划报备1个环节，盘活了低空空域资源，简化了审批流程。此后，湖南、江西、安徽三省的低空空域管理改革试点拓展，参照四川模式，均成立了由省政府牵头组成的军地民三方低空域协同管理机构和运行管理中心，实现了飞行计划“一站式”审批服务；湖南省在试点中创造了“天地人和”的低空空域管理模式，实现了通航飞行“一窗受理、一网通办、全域服务”；江西省打通军地民三方信息共享和互联互通渠道，为通航飞行提供全联通、全功能、全流程服务；安徽省构建了“四个一”的支持保障体系，满足了低空空域使用多元化需求，促进了以通航产业为主体的低空经济发展。

       从目前试点情况看，3轮低空空域管理改革试点接续推进，各有侧重，步步深入，对在省域范围内低空空域使用管理的组织形式，空域分类划设方法，自主目视飞行规则，飞行服务保障体系建设，北斗、5G等新技术手段应用、军地民协同配合等方面进行了积极探索和实践，为下一步全国范围的低空空域管理改革摸索了路子，积累了经验，试点取得了较好的效果。但也还存在一些不足和问题：一是试点范围仅局限于军航管理的低空空域，尚未涉及民航航路内低空空域。二是试点中偏离现行国家空域管理规章的作法，尚未得到立法确认。三是各试点省分别建设的飞行服务保障系统，缺乏全国统一的技术规范和标准。

二、低空空域管理改革展望

       2010年以来，通过3轮试点，低空空域管理改革取得了积极进展，但与通用航空特别是无人机产业快速发展的形势，与社会大众对通用航空“飞起来、热起来”的热切期盼，仍存在一定差距。按照《关于深化我国低空空域管理改革的意见》确定的改革目标，即：“在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式，充分开发和有效利用低空空域资源”，我们应进一步解放思想，更新观念，采取更加有力的政策措施，将改革进行到底，推动低空空域管理改革走深走实。

（一）加快低空空域管理立法

       3轮低空空域改革试点，形成了一批成功的经验和作法，部分试点省还出台了地方性法规，对低空空域的使用和管理进行规范，这些试点成果来之不易。在国家层面，应认真总结这些好的经验和作法，对已形成共识的试点成果应及时加以固化，并尽快在全国复制和推广；在此基础上，应及时组织对现行涉及低空空域使用和管理的全国性法规进行修订和完善，使试点成果上升为国家法律，明确低空空域分类划设标准、各类空域准入条件与使用规则、通航飞行审批程序、空管服务保障模式等，以法律形式对低空空域的使用和管理进行规范，进一步减少人为因素对低空空域使用和管理的影响，逐步实现我国低空空域管理法制化科学化规范化。

（二）开发利用航路内低空空域资源

       按照国家现行的“统一管制，分别指挥”的空域管理体制和职责分工，军航空管系统负责管理航路外空域，民航空管系统负责管理航路内空域。前3轮低空空域管理改革试点范围，主要集中在军航管理的航路外空域。据国家空域实验室的统计，在胡焕庸线以东地区，民航航路航线约占全部空域的近50%。民航航路宽度为20公里，没有划设上下限，是从地面到无限高，而民航运输飞机主要是在进离场飞行阶段使用低空空域。正因为如此，国务院中央军委在《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中提出，“研究论证在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务”。随着低空空域通信、导航、监视能力的不断提升，通航飞行特别是无人机飞行量的不断增加，航路内低空空域对通用航空开放使用应提上议事日程，在确保民航运输航空飞行安全的前提下，将航路内的低空空域资源充分开发利用，尤其是在航空运输“干支通、全网联”方面，可以为通航短途运输、无人机物流提供使用航路内的低空空域资源。

（三）实施全国空域分类管理

       2016年，中共中央、国务院、中央军委在《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》中提出，“优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革”。应参照国际民航组织推荐的空域分类标准，结合我国军事航空、运输航空和通用航空使用需求，对全国空域进行统一分类划设，实现我国空域划分与国际接轨；在此基础上，对空中交通服务空域区分不同模式实行分类管理，明确各类空域准入标准和条件；加强军民航在低空空域使用上的协调，进一步简化通航飞行审批环节，实现低空空域灵活转换使用机制，逐步建立军地民三方共同参与的低空空域管理协调机制，促进低空空域资源有效利用，最大限度实现低空空域资源共享。